Global bærekraft og ordførerrollen

11.01.2021

Siden Brundtland-kommunionens rapport kom i 1987 har en globalt vært enig om at samfunnsplanlegging må løses i partnerskap, og tiltak må vurderes mot det overordnede mål «verdenssamfunnet må innrette seg og gjøre det som kreves for å sikre at behovene til dagens mennesker blir dekket uten at dette svekker grunnlaget for fremtidige generasjoner til å få dekket behovene sine» (Brundtland-kommisjonen «Our Common Future», 1987). 

Global bærekraft versus ordførers lederskap
Global bærekraft versus ordførers lederskap

For å møte utfordringene effektivt er det inngått globale avtaler mål som krever omfattende endringer i måten vi lever våre liv, organiserer våre samfunn og forbruker våre ressurser i løpet av relativ kort tid (FN, Paris-avtalen, 2015). I avtalen er en enig om at bærekraftig utvikling handler om en integrert og helhetlig utvikling av økonomiske, miljømessige og sosiale dimensjoner av alle samfunn. For å nå FN's bærekraftmål innen 2030 må det handles koordinert globalt og lokalt, på tvers av private, offentlige og frivillige sivilsamfunnsorganisasjoner i forpliktende partnerskap (FN's bærekraftmål nr 17 Samarbeid for å nå målene). Miljø, økonomi og sosial utvikling må sees i sammenheng, vise vei til bærekraftig utvikling på kort og lang sikt, som sørger for at ingen blir etterlatt (leaving no one behind), der målene representerer en sterk sammenhengs-tenkning som ofte er vanskelig å få til i offentlig sektor som er bygd opp rundt sterke sektorprinsipp (Hanssen, 16.09.2019).

Dette var bakteppet globalt og nasjonalt da arbeidet med kommunereformen i Norge startet opp i 2014, der reformen skulle spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra gjennom å gi mer handlingsrom til enkeltmennesker, familier, lokalsamfunn og bedrifter gjennom mer makt og myndighet til merrobuste kommuner. Kommunene skulle innenfor rammen av nasjonale mål, styrkes ved legge flere oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig for å forsterke og utvikle det lokale selvstyret. Kommunereformen skulle slik styrke lokaldemokrati, bedre tjenestetilbud og gi en mer rettsriktig og effektiv forvaltning.For å få til dette måtte en ny kommuneinndeling til som kunne gi rom for å sikre en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling, gjennom å forenkle, fornye og forbedre styringen av og i kommunene (KMD, 2015:23).

For å forene statlige styringssignaler med lokalsamfunnenes behov, anbefalte en høy grad av innbyggerinvolvering i utredningsarbeidet. Dette ses som en samskapende innovasjonsprosess, der en gjennom samarbeid finner hva som er viktig lokalt og som bidrar til måloppnåelse innenfor de overordnede styringssignaler.

Lederrollen utført av ordfører som den fremste folkevalgte leder i kommunene hadde påregnelig stor innvirkning på hva som ble vektlagt som viktig og hvordan det som ble opplevd som viktig ble prioritert innenfor de statlige styringssignaler i reformarbeidet.

Kommunereformen - sonderings- og utredningsfasen.

Staten definerte mål, problemer, problemforståelse og godkjente løsninger i kommunereformen, og overlot til kommunene å utrede lokalt utfordringsbilde og beste tilpasning innenfor disse rammene. Reformens innretning avgrenser mulighetene for å utforske sammenhenger mellom årsak og symptomer sett fra innbyggernes side og finne lokale løsninger. Staten definerte hva godt lokaldemokrati er sett fra sin nasjonale, hierarkiske maktposisjon, mens demokrati historisk krever folkets nærhet og frihet til å velge hva som er problemet, mekle løsninger og iverksette for å ha legitimitet som styringsform.

Reformens formål satte ordfører i utfordrende krysspress, der lokaldemokratiets selvstyre-legitimitet (borgereffektivitet) potensielt sto mot nasjonalstatens krav til lokaldemokratiets styringseffektivitet (systemkapasitet). En kamp mellom disse legitimitetsgrunnlagene i lokal prosess kunne bli kontraproduktivt for reformens allmenne mål om styrket lokaldemokrati for effektiv bærekraftig samfunnsutvikling lokalt, nasjonalt og globalt.

Hvilke hensyn som teller mest i de ulike prosesser, og hvordan ulike roller kan kombineres for å være demokratisk legitimerte og effektive, krever kunnskap og bevisst refleksjon som grunnlag for hver enkelt lederskapshandling.

Ordførerrollen

Ordfører sin rolle og legitimitet er formelt definert gjennom kommune- og forvaltningsloven, men må sees i kontekst med demokratisk praksis/ sedvanetradisjon både i hvert organ/ samfunn, gjennom nasjonal og internasjonal rettspraksis, og filosofiskhistorisk utvikling som sosialt fenomen i en 2500 år lang fagtradisjon. Ordfører får sitt mandat gjennom partiprogram, oppslutning i valg og kommunestyrets delegerte fullmakter gjennom vedtak til politikkutvikling i perioden. Dette setter krav til aktiv og bevisst forvaltning av mandat i roller i tråd med legitimitetskildene for å sikre at personen er demokratisk effektiv - med andre ord klok ledelse (Davoudi, 2015). I innovasjonsprosesser kan ikke ordfører som medaktør formelt binde opp kommunestyret til politikkutviklingen som skjer, men risikere å gjøre seg selv inhabil for senere politisk behandling av saken.

Med bakgrunn i lov og sedvane er ikke ordfører i kraft av sin valgte rolle legitimert til å kunne uttrykke og forvalte allmennviljen gjennom deltakelse i samskapende innovasjonsprosesser. Ordførers mange formelle og uformelle roller stiller slik store krav til bevisst og klok ledelse basert på kunnskap om formelle rammer, normer, moral/etikk og forståelse av nytte i hver kontekst for å være effektiv. Demokratisk bindende samfunnsplanlegging og politiske beslutningsprosesser er klart definerte i lov, med krav til legitim kompetanse, aktører, prosesser og gjennomføring for å være gyldige, og tar tid. Tid er i bærekraftsammenheng stadig oftere den mest kritisk knappe ressursen.

Ordfører må oppfylle de demokratiske legitimitetskriterier (Veggeland, 2003) for sin institsjonelle rolle til enhver id og i enhver funksjon (Scott, 1998:134). Ordfører har et særlig ansvar for legitim politikkutforming innenfor demokratiske rammer, og det hen gir fokus i form av handlinger og ikke-handlinger får potensielt store konsekvenser.

Det finnes en del kunnskap om ordførers rolle i norsk kontekst, sett i forhold til både ledelse- og styringsteori, og økende om ordfører som aktør i samskapende innovasjonsprosesser (Innovasjon i kommuner, 2019). Når prosesser blir rigget som offentlige samskapende innovasjonsprosesser endres makt i forhold til tradisjonell politikkutvikling og vedtaksprosesser. Det representative valgmandat utfordres i møte med innovasjonsprosesser som vektlegger maktutjevning, involvering av de med kritisk viktige ressurser, og der alle aktørers meninger er like mye verd. Innovasjonsprosesser er dynamiske, lite egnet for dokumentasjon og slik utfordrende for demokratisk byråkratisk sedvane og forvaltningskultur.

Offentligheten følger ordførers praksis, da den formelle makt etter lov er begrenset. Ordførers posisjon som talsperson for lokalsamfunnets interesser, og kontroll over dagsorden gir stor uformell makt. Feilvurderinger og urettmessig maktbruk kan få store følger for ordførers oppslutning, enkeltmennesker rettsikkerhet og lokalsamfunnets interesser. Lederskap forstås som en prosess for sosial innflyttelse, der ordfører gjennom prosessen maksimerer innsatsen til andre for å realisere et felles formål som er demokratisk legitimt. Ordfører har formell makt, og det følger autoritet skapt gjennom kultur, tradisjon og sedvane til rollen. Dette skaper et av flere krysspress der ordfører må balansere sin makt gjennom relasjonell innflytelse, med formelle makt- og autoritetskilder klokt.

Lederskapet skjer i en relasjon av gjensidig avhengighet til andre parter, i en gitt kontekst. Konteksten styrer aktørens formelle og relasjonelle maktkilder. Maktens ressurser kan anta mange ulike former. Eksempler er makt til å bestemme over andre, sette dagsorden, påvirke hva parter ønsker seg og får tilgang til (Lukes), og maktens rolle må slik forstås som del av beslutningsprosess (Pfeffer, 1981). Klokt lederskap for ordfører blir slik utøvelse av bevisste konteksttilpassede handlinger for å realisere et større mål som er lokaldemokratisk legitimt. Det er ikke noe som følger av valgprosess eller tittel, men egne handlinger over tid.

En ting er hva en kan, noe annet er hvordan en viser sine ferdigheter gjennom handlinger. Hva vi faktisk gjør definerer vår adferd, og konsistent adferd over tid definerer vår lederstil som blir bildet på hvor godt vi oppnår effektiv respons og gjennomslag for våre intensjoner i samhandling med andre. Dette finnes det en omfattende forskning på, der adferd klassifiseres i hovedsak etter to akser; grad av menneskeorientering og saksorientering, der lederstil blir kategorisert etter grad av disse orienteringer, tilpasset situasjon og slik danner grunnlag for å utføre situasjonsbestemt ledelse (Strand, 2007:19).

Vi hjelper folkevalgte og administrative ledere utvikle egen lederrolle, bygge systemkunnskap, og utvikle sitt personlige lederskap. Målet er at de effektivt skal kunne tre inn i samskapende innovasjonsprosesser som virkeliggjør FNs bærekraftmål nr 17 Løse bærekraftsutfordringene gjennom samarbeid. 

13. januar 2021, forfattet av Ann-Heidi Paulsen Orvik 

Suksess krever handling! Kom i gang nå!